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Genealogía Jurídica

Estado Docente, ENU y subsidiariedad educacional

Nuestro actual concepto constitucional de educación, el cual pone la libertad negativa de los padres de “elegir” la educación de sus hijos, es evidentemente el resultado de procesos históricos cuyas raíces se hunden en el pasado, tanto en el pasado “histórico” como en el reciente.

El siglo y medio que va de 1829 a 1973, de la victoria portaliana en la batalla de Lircay al golpe de Estado contra Salvador Allende, nos ofrece una interesante continuidad en materia del concepto constitucional de educación, y que podría ser resumido en la idea de Estado Docente; esto es, en la función educativa realizada por instituciones de propiedad estatal y vocación pública. Esta idea se expresa tanto en la Constitución de 1833 como en la Constitución de 1925 con una redacción similar: ambas proclaman que la educación pública es un asunto de “atención preferente” del Estado, entregándole al Ejecutivo la coordinación y supervigilancia de la enseñanza nacional. Al alero de dicha declaración se crea y ramifica una poderoso sistema educacional público.

La idea del Estado Docente es, en un primer momento, expresión del consenso de la élite en torno a la necesidad de modernizar la nación ‘desde arriba’; en un segundo momento, pasa a ser una pieza importante de la inclusión de los profesionales de clase media en la vida nacional. Este consenso traspasa generaciones y clases sociales; y con la llegada al poder de Salvador Allende, pasa a ser interpretado a la luz del compromiso con la justicia social expresado en la Reforma Constitucional de 1967 (que estableció que el legislador debía de hacer que el derecho de propiedad fuera “accesible a todos”, cautelando “la elevación de las condiciones de vida del común de los habitantes”) y las elecciones presidenciales de 1965 y 1970, que llevaron al poder a candidatos con programas de transformación social. El resultado de esta “síntesis intergeneracional” es un proyecto presentado en 1973 por el Ministerio de Educación: la Escuela Nacional Unificada.

En el contexto político de extrema confrontación de aquel año, el proyecto de Escuela Nacional Unificada es recibido con desconfianza por parte de diversos sectores sociales y políticos, y se transforma en un catalizador de la movilización opositora contra la Unidad Popular. Una vez que los militares zanjan el conflicto político mediante la violencia, el proyecto de Escuela Nacional Unificada se transforma en un importante recurso conceptual y retórico para la eliminación del Estado Docente mismo y su sustitución por la idea de subsidiariedad en materia educacional.

En lo medular el Informe ENU, dado a conocer por el Ministerio de Educación el 9 de marzo de 1973, proponía cambios tanto en la orientación como en la orgánica de la educación escolar chilena. En cuanto a lo primero, dicho informe planteaba como meta a realizar mediante la educación “la construcción de una sociedad socialista humanista, basada en el desenvolvimiento de las fuerzas productivas, en la superación de la dependencia económica, tecnológica y cultural, en el establecimiento de nuevas relaciones de propiedad y en una auténtica democracia y justicia social garantizadas por el ejercicio efectivo del poder por el pueblo”. En cuanto a lo segundo, planteaba la creación de una nueva institucionalidad educativa, el Complejo Educativo, integrado por todas las escuelas públicas ubicadas dentro de las jurisdicciones que determinara la ley, y establecía que la educación privada “[e]n virtud de las disposiciones constitucionales y legales vigentes, deberá adoptar los contenidos y la estructura curricular de la ENU”.

Un importante aspecto de la implementación de la ENU, consignado con el número 7.3.5.4 en el proyecto, consistía en que en espera de la promulgación de una nueva Ley Orgánica de Educación a ser dictada en el futuro, el gobierno de la Unidad Popular dictaría un decreto “[m]odificatorio del sistema educacional para crear la Escuela Nacional Unificada”. Ya el Presidente Frei había llevado a cabo su propia reforma de manera similar en 1965, mediante el Decreto Nº 27.952 de 7 de diciembre de dicho año. Ahora bien, según algunos sectores, la reforma constitucional de 1970 había radicado en la ley y no en la potestad reglamentaria la regulación de los establecimientos educacionales privados al disponer lo siguiente: “[l]a organización administrativa y la designación del personal de los establecimientos privados de enseñanza serán determinadas por los particulares que los establezcan con sujeción a las normas legales. / Sólo la educación privada gratuita y que no persiga fines de lucro recibirá́ del Estado una contribución económica que garantice su financiamiento, de acuerdo a las normas que establezca la ley”.

Dicha interpretación era más que discutible. El inciso anterior a los transcritos señalaba que “[l]a educación es una función primordial del Estado que se cumple a través de un sistema nacional del cual forman parte las instituciones oficiales de enseñanza y las privadas que colaboren a su ejecución, ajustándose a los planes y programas establecidos por las autoridades educacionales”. Leído en su conjunto, queda claro que el nuevo artículo 10 Nº 7 no modificaba las potestades detentadas por el Ejecutivo en materia de regulación de los contenidos curriculares. Las nuevas disposiciones constitucionales tan sólo le señalaban a los particulares que habrían de sujetar su autonomía administrativa y sus expectativas de financiamiento público a las normas que eventualmente dictara el legislador. En consecuencia, el proyecto de la ENU respetaba estrictamente la división de funciones entre ley y potestad reglamentaria.

Incluso más, hay que tomar en cuenta que la nueva redacción constitucional aprobada en 1970 determinaba también que “[l]a educación que se imparta a través del sistema nacional será democrática y pluralista y no tendrá orientación partidaria oficial. Su modificación se realizará también en forma democrática, previa libre discusión en los organismos competentes de composición pluralista”. En este respecto, el gobierno de la Unidad Popular podía argumentar en su favor que el Informe ENU era, en efecto, el resultado de un amplio proceso de discusión y participación.

Este proceso se había iniciado a principios de 1971, cuando el Ministerio de Educación y el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación (SUTE) convocaron a la comunidad educativa nacional. Esta convocatoria se tradujo en la realización de congresos provinciales de educación y, en última instancia, de un Congreso Nacional de Educación, celebrado entre el 13 y el 16 de diciembre de 1971; actividad que reunió a casi un millar de representantes “no solo de los docentes sino de otros sectores como los estudiantes, padres de familia, trabajadores, vecinos, etc., de diversas tendencias ideológicas”.[1] De hecho, el Ministro de Educación destacó argumentó a favor del proyecto que “[l]a ENU es el modelo escolar que el Primer Congreso Nacional de Educación acordó recomendar para nuestro país. Es el modelo escolar chileno surgido en el debate de décadas entre maestros, padres de familia, alumnos y trabajadores”.[2] El carácter amplio de la participación de la comunidad parecía ser más bien un cumplimiento de la letra y el sentido de la reforma constitucional de 1970 que su vulneración.

Los contenidos del Informe ENU no estaban necesariamente destinados a provocar controversia. Núñez ha argumentado que la ENU se inspiraba “en los principios de unidad, continuidad, correlación, diversificación y democratización del sistema educativo”, principios que “provenían de un largo proceso de elaboración, asimilación, confrontación intelectual y búsqueda práctica que se remonta a la década del 20”, y que “[n]o eran, pues, ni repetición de los últimos enfoques y recomendaciones de los organismos y autoridades internacionales, ni menos imitación de los modelos de países socialistas”.[3] Y, sin embargo, en el contexto de la polarización del momento en que fue anunciado y con sus llamados a crear “una sociedad socialista humanista”, no es de extrañar que en el Informe se haya convertido en un objeto inmediato de contestación y movilización.

La batalla en torno a la ENU fue corta pero intensa. Sus efectos, sin embargo, resultaron ser de larga duración, llegando incluso hasta el presente. Según veremos, este fue el punto de inflexión en que el consenso histórico en torno al Estado Docente se derrumbó bajo la presión de la reacción contra el proyecto ENU, dando origen a una nueva concepción del papel del Estado en el ámbito educacional: el Estado subsidiario, justificación filosófica de la implantación de las reformas neoliberales.

El proceso que llevó a este colapso se evidencia en las dos primeras reacciones contra el Informe ENU. El primero vino de parte de los estudiantes agrupados en el Movimiento Gremial (MGUC). Así, el presidente FEUC Javier Leturia se convirtió en el primero en atacar públicamente el Informe ENU el 16 de marzo de 1973, tan sólo una semana después de haber sido presentado. En declaraciones al diario La Prensa, Leturia acusó al Gobierno de intentar “colocar a los chilenos –desde la cuna hasta la ancianidad– bajo el monopolio concientizador de un Estado dogmático, construido sobre conceptos, valores y categorías del pensamiento marxista”.[4] Leturia concluía su declaración haciendo un llamado “a construir un gran comando nacional para definir la libertad educacional y luchar en contra del modelo gubernativo de Escuela Nacional Unificada”.

La segunda reacción contra el Informe ENU, la cual vino de parte del sector más conservador de la Iglesia Católica. El 21 de abril Emilio Tagle, Obispo de Valparaíso, utilizó el canal de televisión de la Universidad Católica de Valparaíso para declarar que “la Iglesia no acepta que se imponga un tipo de política en la educación”, en lo que el diario La Tercera calificó como una “sorpresiva intervención”.[5] En defensa de la autonomía de las instituciones educativas católicas Tagle expresó que “estamos actuando en nuestro propio campo y no puede transformarse nuestra educación en un instrumento en manos del Estado”. Lo que es más interesante, Tagle declaró que el proyecto ENU violaría “la libertad que debe tener cualquier padre tiene, de entregar a sus hijos la educación que ellos prefieran”, afirmación que nos recuerda al principio patriarcal contenido actualmente en nuestro texto constitucional.

Las críticas prosiguieron los días siguientes, incluyendo a los sectores de la oposición más cercanos a la Iglesia en aquel entonces. El 6 de abril, el senador y presidente de la Democracia Cristiana Patricio Aylwin calificó el proyecto de inconstitucional, con el argumento de que las enmiendas constitucionales aprobadas en 1970 hacían “indispensable que cualquier reforma sustancial al sistema nacional de educación, cuyas bases fundamentales están consagradas por diversas leyes, se concrete a través de una nueva ley”.[6] Mientras tanto, más de 800 oficiales militares se reunieron con el Gobierno para criticar la propuesta como un intento de adoctrinar a sus hijos. Por último, el 11 de abril, la Conferencia Episcopal envió una carta al Ministro de Educación declarando su oposición al proyecto ENU “por su contenido, que no respeta valores humanos ni cristianos fundamentales, sin perjuicio de sus méritos pedagógicos en discusión”.

Después de este golpe fatal, el Ministro de Educación anunció el 13 de abril el aplazamiento de la reforma con el fin de permitir más tiempo para su discusión. A pesar de ello, estallaron masivas protestas estudiantiles a favor y en contra. La Federación de Estudiantes Secundarios ya había anunciado su respaldo al proyecto,[7] y realizó el 26 de abril una concentración en el Teatro Caupolicán para reiterar dicho apoyo.[8] Por su parte, el 17 de abril los estudiantes secundarios de la educación privada convocaron a un paro nacional, que de acuerdo a la prensa de oposición convocó a más de 200.000 estudiantes. Manifestaciones masivas en favor y en contra de la ENU continuaron durante varios días, llegando a su punto culminante el 27 de abril, cuando un trabajador comunista que tomaba parte en una marcha fue asesinado por un francotirador frente al edificio del Partido Demócrata Cristiano y un grupo de estudiantes quemaron un autobús. La caja de Pandora había sido abierta.

Tras el Golpe de Estado, y una vez que la dictadura evidenció su proyecto de sentar nuevas bases para el orden social, la ENU se transformó en el demonio a través del cual el mismísimo Estado Docente fue desmantelado. El Presidente de la CENC, Enrique Ortúzar, expuso el marco conceptual de esta transición argumentando tempranamente que en el nuevo orden constitucional sería preciso “reconocer el derecho de los padres a velar por la educación de sus hijos y destacar que la educación debe basarse en los grandes principios y valores del espíritu, inculcando en la juventud un nuevo sentido de la Patria, del honor, de la libertad, de la democracia, del deber, del trabajo, de la honradez, etc., ideas que pretendieron ser desconocidas en el Gobierno anterior mediante la implantación de la Escuela Nacional Unificada”.[1]

Uno tras otro, todos los demás integrantes de la CENC se sumaron a la lapidación de la ENU. Jorge Ovalle declaró que la “libertad fundamental” de la libertad de enseñanza “fue puesta en peligro por la Escuela Nacional Unificada”, “cuando, en mérito de la acción propia de los marxistas, se quiso establecer un sistema educacional sectario y cerrado”. Alejandro Silva Bascuñán declaró que la Escuela Nacional Unificada “era algo que estaba muy de acuerdo con los ideales en cierto modo de traición a la democracia y a la historia chilena que inspiraban a quienes estaban gobernando, pero de ninguna manera estaban de acuerdo con el texto de la Constitución”. Sergio Diez expresó su deseo de que la nueva estructura educativa pudiera evitar proyectos como “los planes de la Unidad Popular en materia de educación –no sólo en su etapa final, que era la Escuela Nacional Unificada, sino en todos los planes, folletos, documentos que se hicieron e instrucciones que se impartieron”.

Esta obsesión traumatizada con la ENU llevó a los miembros de la CENC incluso a filtrar los términos y conceptos que utilizarían en el anteproyecto constitucional en función de su uso por el gobierno de Allende. Por ejemplo, Enrique Evans declaró que el concepto de “educación permanente” no debía ser incluido en la Constitución, ya que había sido utilizado como un argumento a favor de la ENU. Por su parte, y esto ya en un sentido mucho más decisivo, Ortúzar promovió la eliminación de la centenaria disposición constitucional que declaraba la educación como una preocupación primordial del Estado bajo el argumento de que “podría prestarse a diversas interpretaciones, como la que el Gobierno anterior intentó hacer cuando casi se creó la Escuela Nacional Unificada”. Así, de un plumazo, se liquidaron los fundamentos de texto constitucional del Estado Docente.

De hecho, la CENC transformó el paradigma constitucional de la educación hasta entonces existente sustituyéndolo por uno nuevo en el que coexisten amplias libertades negativas, la de los padres y la de los propietarios de los establecimientos educacionales, y un Estado mínimo. El catalizador de esta transformación fue la idea del derecho de los padres a educar a sus hijos, revolucionaria y sin precedentes. Ortúzar logró adjuntar esta idea refundacional a la crítica del gobierno de Allende al caracterizar a la ENU como una violación a ese derecho. Explicando al Subsecretario de Educación la eliminación de la disposición que declaraba a la educación como una función primordial del Estado, Ortúzar explicó que “esta materia fue muy debatida en la Comisión” y que “[t]al vez ha sido una de las más importantes y trascendentales, y la que más preocupó a la Comisión, sobre todo, porque no podría desentenderse de las experiencias que vivió el país durante el régimen anterior”. Para Ortúzar, la ENU era un fantasma constantemente al acecho en los rincones de la disposición constitucional eliminada por la CENC. Declaró que fueron los excesos de la Unidad Popular “lo que llevó a la Comisión a considerar con mucho cuidado esta disposición, y la verdad es que hubo unanimidad para estimar que la función educativa no es en cierto modo primordial del Estado, y es, en cambio, preferente de los padres”.

Resumiendo estos desplazamientos políticos y conceptuales, la nueva Constitución promulgada en 1980 declaró que “[l]os padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos”, y que el papel del Estado sería el de “otorgar especial protección al ejercicio de este derecho”. Así fue como el fundamento constitucional del Estado Docente dejó de existir; mientras que la institucionalidad que le daba vida era paralelamente desmembrada. Ese es, en definitiva, el contexto histórico dentro del cual actúa el movimiento estudiantil y la demanda por educación pública.

[1] Iván Núñez, La ENU entre dos siglos. Ensayo histórico sobre la Escuela Nacional Unificada, Santiago, Lom, 2003, p. 25.

[2] “Ministro de Educación Jorge Tapia: Todo el país debe sentir como propia responsabilidad de educar”, en Arturo Fontaine y Miguel González (eds.), Los Mil Días de Allende, Santiago, Centro de Estudios Públicos, 1997 p. 610.

[3] Núñez, p. 50.

[4] “En declaración contra ENU: FEUC llama a defender la libertad educacional”, en Fontaine y González, p. 601.

[5] “Impacto causó primer pronunciamiento: Iglesia Católica rechaza el proyecto de ENU del Gobierno”, en Fontaine y González, p. 607.

[6] “PDC rechaza la Escuela Nacional Unificada”, en Fontaine y González, p. 615.

[7] “FESES apoya la Escuela Unificada”, en Fontaine y González, p. 614.

[8] “La oposición quiere utilizar a los estudiantes como carne de cañón”, en Fontaine y González, p. 629.

Comentarios

Un comentario en “Estado Docente, ENU y subsidiariedad educacional

  1. Excelente columna Fernando que explica la ratio de la actual normativa constitucional.
    Queda sin embargo siempre la duda de como conciliar una prohibición de lucro con la comprensión de la educación como un bien al que los padres tienen el derecho de acceder y elegir. La inclusión de cláusulas de prohibición de lucro en niveles educativos dice mucho acerca del sistema por el cual se opta. Si se prohíbe la ganancia es muy discutible sostener que aquel bien esta efectivamente en el mercado y que los padres tienen un derecho a elegir diversas alternativas.
    La prohibición de lucro podría ser perfectamente coherente con un sistema que centralice y organice a entidades públicas y privadas a las que les imponga la imposibilidad de selección de sus alumnos. Prohibir la ganancia es extraer el bien del mercado y eliminar de los supuestos derechos que se dicen estar asociados a el. Al prohibir la ganancia se trata a la Educación como un bien de servicio público que debe ser distribuido con criterios diversos a la mera elección de los padres.
    Esto me parece extraordinario. Pero no hay que olvidar también que a los mismos resultados se puede llegar por vías distintas. En países que alcanzan niveles altos de igualdad, entregar opciones a los padres para elegir tipos de educación no altera gravemente esas condiciones siempre que ello se haga dentro del marco de una fuerte regulación.
    En resumen, a cada país según su situación.

    Publicado por Raul Letelier | 3 de abril de 2013, 12:14 PM

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